Oceny sędziów: tendencja europejska

Okresowa ocena pracy to obecnie standard już nie tylko w biznesie, ale również w administracji publicznej czy szkołach wyższych. Nie ma powodu, by rezygnować z pomysłu wprowadzenia podobnego systemu w sądach. Tym bardziej, że – jak pokazują przykłady wielu państw – oceny okresowe nie zagrażają sędziowskiej niezawisłości.

Koncepcja wprowadzenia okresowej oceny pracy sędziego to jeden z najgłośniej dyskutowanych elementów rządowego projektu obszernej nowelizacji ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Część środowiska sędziowskiego traktuje propozycję rządu jako zamach na niezawisłość, stworzenie instrumentu nacisków na sędziów. Pojawiają się też głosy, że system ocen okresowych spowoduje pogoń za wydajnością mierzoną wyłącznie liczbą załatwianych spraw, a nie jakością orzekania. Z drugiej strony, poparcie dla idei ocen okresowych płynie ze strony uznanych autorytetów polskiego wymiaru sprawiedliwości, takich jak sędzia

(„Sędziowie nieocenni?”, „Na wokandzie”, nr 2/2010). Nie lekceważą oni zagrożeń związanych z tym rozwiązaniem, ale jednocześnie podkreślają, że sędzia nie jest postawiony ponad społeczeństwem, powinien mu służyć i poddawać się ocenie, która umożliwi podnoszenie jakości jego pracy.

Po co dodatkowe oceny?

Niektórzy przedstawiciele środowiska sędziowskiego pytają: „Do czego potrzebny jest system oceny okresowej pracy sędziów, skoro już teraz sędziowie podlegają licznym formom oceny, szczególnie w ramach procedur awansu zawodowego?”. Przekonującą odpowiedź na to pytanie daje autor opracowania porównującego europejskie modele oceny pracy sędziów (Jean- Paul Sudre „Final Report of Working Group on Evaluation of Judges”, European Network of Councils for Judiciary, Barcelona, 2-3 czerwca 2005 r.). Jak zauważa, ewaluacja dokonywana przy powoływaniu na wyższe stanowisko sędziowskie jest ważna i konieczna. Problem jednak w tym, że nie daje ona pełnej, regularnie aktualizowanej informacji na temat efektywności działania całego systemu. Jest bowiem przeprowadzana ad hoc i tylko w odniesieniu do części sędziów. Oceny okresowe przeprowadzane regularnie (np. co dwa lub cztery lata) i obejmujące cały korpus sędziowski pozwalają tymczasem uzyskać rzetelną i pełną informację na temat m.in. źródeł niskiej efektywności sądów czy obszarów ich działania wymagających zdecydowanej poprawy.

W ocenie grupy roboczej Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa (European Network of Councils for the Judiciary, ENCJ), optymalnym rozwiązaniem jest wykorzystywanie obu modeli oceny pracy sędziów – zarówno ewaluacji związanej z awansem zawodowym, jak i powszechnej oceny okresowej.

Europejskie wzorce

Polska znajduje się obecnie w gronie państw, które stosują wyłącznie model oceny związanej z awansem zawodowym. Liczna jest jednak grupa krajów, które korzystają także z oceny okresowej (m.in. Holandia, Belgia, Francja, Portugalia, Hiszpania, Bułgaria). Stosowane modele oceny różnią się z uwagi na takie kryteria jak jej zakres, organ przeprowadzający ocenę, przebieg procedury ewaluacyjnej, prawa ocenianego, jak również sposób sformułowania oceny czy jej konsekwencje dla sędziego (patrz tabela – przyp. red.). Wachlarz stosowanych rozwiązań jest bardzo szeroki. Tylko nieliczne spośród nich, np. sankcje finansowe, mogą budzić pewne wątpliwości z punktu widzenia ochrony niezawisłości sędziów. Niemniej jednak, sama potrzeba prowadzenia ewaluacji pracy sędziów nie jest kwestionowana.

Co ciekawe, wsparcie dla koncepcji oceny okresowej wyrażają również międzynarodowe organizacje sędziów. Przykładowo, Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich (Consultative Council of European Judges, CCJE) działająca w ramach Rady Europy nie tylko popiera samą ideę, ale też proponuje jej rozbudowanie. W jednym z jej stanowisk czytamy, że: „CCJE zachęca do dokonywania wzajemnej oceny oraz samooceny sędziów. CCJE zachęca również do udziału osób »zewnętrznych« (np. prawnicy, prokuratorzy, profesorowie wydziałów prawa, obywatele, pozarządowe organizacje krajowe oraz międzynarodowe) w dokonywaniu oceny, z zastrzeżeniem pełnego poszanowania niezawisłości sądownictwa. Taka zewnętrzna ocena nie może oczywiście być używana jako metoda kompromitująca niezawisłość sądownictwa lub integralność procesu sądowego” (Opinia nr 11 [2008] Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich do wiadomości Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie jakości orzecznictwa, Strasburg, 18 grudnia 2008 r.). To propozycja idąca znacznie dalej niż pomysły pojawiające się obecnie w Polsce.

Przychylne wobec idei ocen okresowych jest również Międzynarodowe Stowarzyszenie Sędziów (International Association of Judges, IAJ). Stowarzyszenie apeluje tylko o poszanowanie trzech reguł. Po pierwsze, niezbędne jest zagwarantowanie transparentnego charakteru procedury ewaluacyjnej. Chodzi w szczególności o sformułowanie jasnych kryteriów oceny, które powinny być znane oceniającym. Podrugie, fakt, że wyroki wydawane przez ocenianego sędziego były uchylane w instancjach odwoławczych nie może niejako automatycznie przemawiać na jego niekorzyść. Uchylenie wyroku nie zawsze dowodzi bowiem niskiej jakości pracy danego sędziego – konieczna jest tu głębsza refleksja po stronie oceniającego. Po trzecie, wyniki oceny sędziego nie powinny wpływać na jego wynagrodzenie, zarówno w sensie pozytywnym (podwyżka), jak i negatywnym (obniżenie wynagrodzenia). Może to bowiem wywoływać u ocenianego chęć przypodobania się oceniającym, nawet poprzez kształtowanie decyzji orzeczniczych w zgodzie z domniemanymi poglądami i oczekiwaniami ewaluatora („How can the appointment and assessment [qualitative and quantitative] of judges be made consistent with the principle of judicial independence”, General Report for IAJ Annual Meeting in Siofok).

Potrzeba rozwiązań systemowych

Wprowadzenie systemu ocen okresowych na pewno nie rozwiąże wszystkich problemów polskiego wymiaru sprawiedliwości. Warto, aby system ten stał się jednym z wielu elementów szerszego projektu na rzecz podniesienia efektywności sądownictwa.

Wzorców takiego całościowego podejścia również można poszukiwać w praktyce państw europejskich. Bodaj najlepszym przykładem jest holenderski system zarządzania jakością w wymiarze sprawiedliwości – RechtspraaQ. W ramach tego projektu przeprowadza się kompleksowe badanie jakości działania sądu i poszczególnych sędziów. Obejmuje ono pięć obszarów: bezstronność i uczciwość sędziów, kwalifikacje zawodowe sędziów (wiedza prawnicza, odsetek wyroków uchylonych przez sąd wyższej instancji), relacje sędziego z uczestnikami postępowania sądowego (sposób zarządzania rozprawą), działania na rzecz jednolitości orzecznictwa oraz szybkość postępowania.

Na szczególną uwagę zasługują metody badania jakości stosowane w ramach tego systemu. Nie jest to bowiem wyłącznie zewnętrzna kontrola (audyt) oraz analiza statystyczna, ale także ocena wzajemna dokonywana przez samych sędziów wobec ich kolegów (koleżanek), jak również ankiety przeprowadzane wśród interesantów sądów. Przedmiotem badania ankietowego jest ocena m.in. bezstronności sędziego, poziomu jego przygotowania do prowadzenia sprawy, poziomu wiedzy sędziego czy też zachowania sędziego wobec uczestników postępowania. Ankietowanych pyta się np. o to, czy mieli realną możliwość przedstawienia swoich racji przed sądem i czy sąd był otwarty na argumenty padające w toku rozprawy. Pyta się również o satysfakcję z czasu, w jakim sąd uporał się z załatwieniem sprawy. Ocenie podlega również to, czy treść orzeczeń jest zrozumiała.

Należy zastrzec, że holenderskie badanie ankietowe przeprowadzane jest odrębnie w dwóch grupach klientów sądów – stron postępowań oraz prawników uczestniczących w postępowaniach po stronie swoich klientów. Sędziowie nie są zatem narażeni na sytuację, w której ocena ich pracy jest dokonywana wyłącznie przez osoby nieposiadające wiedzy prawniczej.

Wymóg współczesności

Burzliwa debata wokół rządowej propozycji wprowadzenia ocen okresowych pracy sędziów powoduje, że jej przyszłość pozostaje niepewna. Wydaje się jednak, że od samej idei regularnej oceny pracy sędziów odwrotu nie ma.

Współczesne podejście do zarządzania publicznego, w tym zarządzania instytucjami wymiaru sprawiedliwości, kładzie ogromny nacisk na podnoszenie jakości, sprawności oraz mierzonej wskaźnikami ilościowymi wydajności funkcjonowania organizacji sektora publicznego. Realizacji tych celów służy m.in. wprowadzenie systemu stałej i regularnej ewaluacji osiągnięć pracowników instytucji publicznych, w tym sędziów (zob.

, Jarosław Bełdowski – „Nowe zarządzanie publiczne”, „Na wokandzie”, nr 1/2011).

Pozostaje tylko pytanie, czy uda się włączyć koncepcję ocen okresowych w szeroki nurt profesjonalizacji modelu zarządzania polskimi sądami, czy też ocena ta stanie się wyłącznie namiastką takiego modelu.

Autor jest doktorantem w Zakładzie Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji UW