Karna harmonizacja

Od 1 lipca br. eksperci z Ministerstwa Sprawiedliwości kierują pracami Rady Unii Europejskiej dotyczącymi rozwiązań z zakresu m.in. współpracy sądowej w sprawach karnych. Priorytetem tych prac jest wzmocnienie pozycji ofi ar w postępowaniach, harmonizacja standardów pomocy prawnej dla osób podejrzanych i oskarżonych, a także wprowadzenie Europejskiego Nakazu Dochodzeniowego.

W obecnym stanie prawnym UE podstawowe instrumenty dotyczące roli ofi ary przestępstwa to decyzja ramowa Rady o pozycji ofi ar w postępowaniu karnym z 15 marca 2001 r. i dyrektywa z 29 kwietnia 2004 r. odnosząca się do kompensaty dla ofi ar przestępstw. Postanowienia dotyczące uprawnień procesowych ofi ar znajdują się ponadto w szeregu aktów prawnych dotyczących wybranych kategorii przestępstw, np. w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 kwietnia 2011 r. w sprawie zapobiegania handlowi ludźmi i zwalczania tego procederu oraz ochrony ofiar.

Co kraj, to obyczaj

W praktyce okazuje się, że poziom ochrony ofi ar przestępstw w państwach UE jest wciąż bardzo odmienny. Wątpliwości może budzić w szczególności stopień implementacji decyzji ramowej o pozycji ofi ar. Decyzja zawiera bardzo ogólne zobowiązania dla państw (np. poszanowanie godności, prawo do otrzymania informacji o poszczególnych uprawnieniach, zwrot kosztów uczestnictwa w postępowaniu dla ofi ar mających status strony lub świadka), lub też postanowienia mające charakter bardziej zaleceń niż zobowiązań (np. promowanie mediacji w sprawach karnych). Mimo to wiele państw ma problem z osiągnięciem tego, wydawałoby się podstawowego, poziomu ochrony pokrzywdzonych przestępstwem. Brzmienie poszczególnych przepisów wywołuje również problemy interpretacyjne.

Przykładowo, w Wielkiej Brytanii i Irlandii organy postępowania nie mają żadnych obowiązków pouczania pokrzywdzonego o jego uprawnieniach, ofi ara przestępstwa nie jest tam w ogóle stroną postępowania, a przede wszystkim osobowym źródłem dowodowym. Z kolei polski kodeks postępowania karnego zapewnia pokrzywdzonemu bardzo szeroki zakres uprawnień – począwszy od możliwości ubiegania się o odszkodowanie w postępowaniu adhezyjnym, świadczenie pieniężne przewidziane w art. 46 k.k., aż po możliwość wstąpienia w rolę oskarżyciela posiłkowego określonego w rozdziale 5 k.p.k., włącznie z możliwością wysunięcia oskarżenia subsydiarnego w sytuacji określonej w art. 55 k.p.k. Obowiązek powiadamiania ofi ar o zwolnieniu sprawców został prawidłowo wdrożony zaledwie przez pięć państw, w tym Polskę. Bardzo ograniczona jest też transpozycja postanowień o możliwości dochodzenia odszkodowania.

Komisja uznała, że stopień realizacji decyzji ramowej o pozycji ofi ar jest niewystarczający. Państwa członkowskie w zasadzie podzieliły tę opinię, czego wyrazem stał się zawarty w tzw. Programie Sztokholmskim apel do Komisji Europejskiej o stworzenie strategii pomocy ofi arom i jednolitego instrumentu zastępującego decyzję ramową z 2001 r. Komisja 18 maja br. przedstawiła tzw. „pakiet dla ofi ar przestępstw”. W jego skład wchodzi komunikat Komisji „Wzmocnienie Praw Ofi ar w UE”, projekt dyrektywy zastępującej decyzję ramową z 2001 r., a także projekt rozporządzenia o wzajemnym uznawaniu środków ochrony w sprawach cywilnych (tzw. Europejski Nakaz Ochrony w sprawach cywilnych). Ostatni projekt stanowi uzupełnienie dla przedstawionego 7 stycznia 2010 r., z inicjatywy dwunastu państw członkowskich UE, w tym Polski, projektu dyrektywy o uznawaniu środków ochrony w postępowaniach karnych wprowadzającej tzw. Europejski Nakaz Ochrony (ENO).

Ochrona ponad granicami

Dyrektywa w sprawach ENO umożliwi przekazywanie do wykonania między państwami środka ochrony polegającego na np. zakazie kontaktów sprawcy z ofi arą. Sąd państwa wykonującego będzie następnie dokonywał dostosowania tego środka do prawa krajowego. Z kolei w ramach projektowanego przez Komisję mechanizmu zawartego w rozporządzeniu, wykonanie podobnego nakazu w rygorach procedury cywilnej następować będzie niemal automatycznie, bez stwierdzenia wykonalności orzeczenia zagranicznego.

Konieczność istnienia dwóch instrumentów wynika ze zróżnicowania systemów prawnych państw członkowskich UE. Obecnie w niektórych krajach środki z zakresu ochrony pokrzywdzonych orzekane są przez sądy karne, w innych przez policję w trybie, który można określić jako administracyjny (np. Austria), zaś w jeszcze innych jak w trybie postępowania cywilnego – o ile nie zakończyło się postępowanie karne, w wyniku którego orzeczono podobny środek karny (np. Niemcy).

Projekt dyrektywy o pozycji ofi ar w postępowaniu karnym uszczegóławia zapisy dotyczące np. obowiązku pouczenia pokrzywdzonego o przysługujących mu prawach przez pierwszy organ postępowania czy obowiązku zapewnienia tłumaczenia. Wprowadza również nowe uprawnienia, takie jak znaną już prawu polskiemu możliwość zaskarżania postanowień o odmowie wszczęcia postępowania lub jego umorzenia. Defi niuje również ofi ary szczególnie wrażliwe. Nie bez znaczenia jest też zmiana formy prawnej aktu prawnego – decyzję ramową zastąpi dyrektywa. Komisja Europejska uzyska w ten sposób realne instrumenty kontroli realizacji zobowiązań.

Zapewnienie spójności projektom Parlamentu oraz Komisji wydaje się obecnie największą trudnością. Zadaniem polskiej prezydencji jest jak najszybsze zakończenie w Radzie Ministrów ds. Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (działającej w ramach Rady UE) negocjacji nad projektem dyrektywy. Przedstawiciele Ministerstwa Sprawiedliwości będą dążyć do jak najdokładniejszego przeanalizowania postanowień projektów w grupie ekspertów. Pozwoli to zidentyfikować najtrudniejsze problemy prawne oraz negocjacyjne. Analiza taka stanowić też będzie solidną podstawę dla wypracowania dalszych kompromisów przez prezydencje duńską i cypryjską.

Aktualne działania polskiej prezydencji są realizowane zgodnie z porozumieniami zawartymi z prezydencją węgierską, która doprowadziła 10 czerwca 2011 r. do przyjęcia przez Radę Ministrów ds. Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych mapy drogowej na rzecz ofi ar przestępstw. Dokument zakreśla ramy, w których będą poruszać się kolejne prezydencje. Okres sześciu miesięcy sprawowania przewodnictwa w Radzie UE nie jest wystarczający, nawet przy bardzo sprawnym prowadzeniu prac, do zakończenia negocjacji nad projektem dyrektywy. Konieczne jest więc zagwarantowanie kontynuacji prac merytorycznych w Radzie, rozpoczętych przez polską prezydencję.

Pomoc dla podejrzanych i oskarżonych

Kolejny priorytet polskiego przewodnictwa w Radzie UE dotyczący spraw karnych to rozpoczęcie prac nad dyrektywą o pomocy prawnej dla osób podejrzanych i oskarżonych. Zainicjowanie prac nad tym projektem wynika z Rezolucji Rady z 30 listopada 2009 r. dotyczącej harmonogramu działań mających na celu umocnienie praw procesowych osób podejrzanych lub oskarżonych w postępowaniu karnym. Na okres polskiego przewodnictwa przypadł najbardziej wymagający punkt harmonogramu, a więc uzgodnienia dotyczące tzw. „Środka C”, czyli dostępu do porady profesjonalnego pełnomocnika.

Pozornie, potrzeba przyjęcia takiego instrumentu może budzić zdziwienie i wątpliwości. Prawo dostępu do pełnomocnika wynika bowiem z art. 6 ust 3 lit c Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, której sygnatariuszami są wszystkie państwa UE. Okazuje się jednak, że w co najmniej kilku krajach przyjęte standardy są niższe niż wymogi orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Przykładowo we Francji, w tzw. procedurze GAV mającej zastosowanie w 95 proc. spraw prowadzonych pod nadzorem sędziego śledczego, kontakt z profesjonalnym pełnomocnikiem w postępowaniu przygotowawczym ograniczony jest do 30 minut po upływie 48 godzin od zatrzymania, a w niektórych przypadkach – po upływie 72 godzin. W szeregu państw osoba podejrzana lub nawet podejrzany, któremu przedstawiono zarzuty, może być przesłuchany przez policję bez obecności adwokata, mimo wyraźnego żądania takiego widzenia, przy czym uzyskane zeznania mogą być dowodem w późniejszym postępowaniu. W Hiszpanii w stosunku do sprawców przestępstw terrorystycznych i sprawców działających w ramach zorganizowanej przestępczości możliwe jest wstrzymanie kontaktu z adwokatem oraz zawiadomienia najbliższej rodziny, nawet aż do kilku dni.

Trwający proces zmian krajowych porządków prawnych przyniesie bardziej skuteczną ochronę praw obywateli na całym terytorium UE, jeśli zostanie skorelowany z postanowieniami dyrektywy wprowadzającej minimalną harmonizację gwarancji procesowych. Ustanowienie takich standardów zostało przewidziane w art. 82 ust 2 lit b Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Doniosłość wspomnianych działań wynika nie tylko z chęci poprawienia losu obywateli, którzy uczestniczą w postępowaniu karnym w innym państwie. Jest to również sposób na zwiększenie zaufania między organami sądowymi poszczególnych krajów, niezbędnego dla sprawnego funkcjonowania współpracy sądowej opartej na zasadzie wzajemnego uznawania orzeczeń.

Już obecnie, na tle wykonywania Europejskich Nakazów Aresztowania, pojawiają się wątpliwości, czy organ sądowy państwa wykonania nakazu nie powinien odmówić jego wykonania w przypadku wątpliwości dotyczących zagwarantowania podejrzanemu w państwie wydania nakazu podstawowych praw (np. niektóre sądy irlandzkie w sprawie dotyczącej polskiego obywatela dokonywały oceny stopnia zaludnienia w polskich zakładach karnych). Podobne wątpliwości mogą się wkrótce pojawić w kontekście zapewnienia prawa do obrony.

Należy zaznaczyć, że w dyrektywie o pomocy prawnej dla osób podejrzanych i oskarżonych istotne jest nie tylko stwierdzenie samego prawa do kontaktu z profesjonalnym pełnomocnikiem, ale także określenie warunków tego kontaktu, a w szczególności jego poufności i możliwości udzielenia realnej porady prawnej.

Europejski Nakaz Dochodzeniowy

Priorytetowym zadaniem dla polskiej prezydencji jest również kontynuowanie prac nad projektem dyrektywy wprowadzającej Europejski Nakaz Dochodzeniowy. Zastąpi on istniejące obecnie instrumentarium regulujące pomoc sądową w sprawach karnych.

Zasadne wydawać się może pytanie o celowość takiego nakazu. Analiza praktyki pokazuje jednak, że obecne instrumenty dotyczące pomocy sądowej nie są zbyt często wykorzystywane, np. decyzja ramowa o zatrzymaniu dowodów lub zabezpieczeniu mienia implementowana do prawa polskiego w rozdziale 62 b k.p.k. praktycznie nie jest stosowana. Z kolei konwencja o pomocy prawnej, mimo upływu 11 lat od jej stworzenia, w dalszym ciągu nie jest ratyfi kowana przez dwa państwa. Projektowana dyrektywa wprowadzi tymczasem jednolite reguły dla wszystkich państw i wszystkich środków dowodowych przeprowadzanych w ramach pomocy prawnej. Zapewni to praktykom choćby większą przejrzystość dostępnych narzędzi.

Mechanizm europejskiego nakazu dochodzeniowego będzie polegał na przekazaniu bezpośrednio między organami sądowymi wniosku o przeprowadzenie określonego dowodu, ewentualnie zabezpieczeniu mienia. Organ sądowy państwa będzie miał ograniczone przesłanki odmowy wykonania takiego wniosku, a w przypadku pozytywnej decyzji – zakreślone terminy jej wykonania.

Na koniec wypada podkreślić, że w pracach polskiej prezydencji związanych z harmonizacją procedur karnych w państwach UE podstawowym priorytetem będzie osiągnięcie wysokiej jakości stanowionego prawa, a nie aspekty pozamerytoryczne, jak choćby prestiż związany z zakończeniem negocjacji. Liczyć się jednak trzeba z faktem, że proces negocjacyjny często wypacza intencje negocjatorów w sposób, który jest trudny do przewidzenia.

Autor jest zastępcą dyrektora Departamentu Współpracy Międzynarodowej i Prawa Europejskiego Ministerstwa Sprawiedliwości