Obywatel w sądzie – standardy europejskie

Zgodnie z zaleceniami organizacji stojących na straży jakości sądownictwa, równie istotny co sprawiedliwe wymierzanie sprawiedliwości jest sposób traktowania obywatela w sądzie. Jakie wytyczne w zakresie relacji sądów z ich „klientami” płyną z regulacji europejskich?

Do niedawna międzynarodowe akty prawne regulujące kwestię relacji sąd-obywatel dotyczyły wyłącznie praw obywatela jako strony postępowania. Punktem wyjścia do poprawy statusu obywatela w sądzie stał się artykuł 6. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka gwarantujący prawo do rzetelnego procesu. Dziś proces doskonalenia wymiaru sprawiedliwości wyraża się nie tylko w umacnianiu ochrony interesów stron procesu (gwarancje prawa do obrony, wglądu w akta sprawy czy rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie), ale też w zmianie podejścia do interesantów w sądzie.

Zgodnie z wypracowanymi w E uropie standardami, obywatel w sądzie jest już coraz rzadziej „poddanym” trzeciej władzy. – Z wielu dokumentów typu „soft law” przygotowywanych w ramach europejskich sieci sądownictwa czy organów Rady Europy wynika, że sądy w coraz większym stopniu pełnią rolę usługową wobec społeczeństwa czy innych organów państwa. Nie chodzi oczywiście o usługi w ścisłym znaczeniu tego słowa, raczej o podejście nastawione na zapewnienie odpowiedniego poziomu poszanowania praw, efektywności, jakości i rzetelności pracy, także o podejście do obywatela jako „klienta” wymiaru sprawiedliwości – zauważa dr

, wiceprezes zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.

Ujednoliceniu jakości obsługi interesantów (tak przez urzędników sądowych, jak i samych sędziów), a także wskazaniu dobrych praktyk w zakresie ułatwiania społeczeństwu dostępu do wymiaru sprawiedliwości służą zalecenia organizacji europejskich – od rekomendacji Rady Europy oraz opinii działającej w jej ramach Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich (Consultative Council of European Judges – CCJE ), poprzez wskazówki Europejskiej Komisji na Rzecz Sprawności Sądownictwa (European Commission for the Efficiency of Justice – CEPEJ ) oraz Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa (European Networks of Councils for the Judiciary – ENCJ), po różnorakie kodeksy etyki sędziowskiej.

W stanowiskach wspomnianych organizacji podejmowany jest problem ograniczeń w dostępie do informacji o procedurach sądowych (np. z raportu CEPEJ „Efektywność i J akość Sądownictwa” z 2010 r. wynika, że choć w sądach wszystkich państw członkowskich Rady Europy interesanci mogą uzyskać informacje o procedurach oraz dostęp do aktów prawnych, to jedynie we Francji, Finlandii, Norwegii, Łotwie, Irlandii Północnej oraz Albanii wprowadzono obowiązek informowania o przewidywanym czasie postępowania), wysokiego stopnia skomplikowania komunikatów sądowych (CCJE w opinii nr 10 z 2007 r. krytykuje nawyk formułowania rozstrzygnięć z użyciem łacińskich zwrotów i terminów prawniczych niezrozumiałych dla przeciętnego obywatela), a także ograniczeń w dostępie do sądu (w raporcie ENCJ „Jakość i dostęp do wymiaru sprawiedliwości” z 2010 r. zwraca się uwagę na konieczność tworzenia punktów informacyjnych w sądach).

Świat i sądowe standardy
Działania służące poprawie jakości relacji sąd-obywatel wykraczają poza forum europejskie. W 2007 r. Międzynarodowe Konsorcjum Jakości Sądownictwa (International Consortium for Court Excellence, organizacja skupiająca ekspertów z Australii, Singapuru, Stanów Zjednoczonych i Europy), przy współpracy z Bankiem Światowym, opracowało Międzynarodowe Ramy Jakości Sądownictwa (International Frameworks for Court Excellence). Mechanizm ten pozwala kierownictwu dowolnego sądu zmierzyć wydajność pracy jednostki w siedmiu „obszarach doskonałości” (za pomocą ankiet wypełnianych przez pracowników), a następnie poprawić tę wydajność zgodnie z wypracowanymi przez Konsorcjum zaleceniami.

W zakresie obszaru „Potrzeby i satysfakcja klientów sądu” pracownicy diagnozowanego sądu odpowiadają na pytania dotyczące m.in. prowadzania w sądzie badań satysfakcji klientów (również wprowadzania na ich podstawie zmian w funkcjonowaniu jednostki oraz podawania tych zmian do publicznej wiadomości), stopnia skomplikowania języka komunikacji z klientami sądu, a także reagowania na potrzeby interesantów oraz traktowania ich z szacunkiem. Odpowiedzi są punktowane, zaś średnia z tych ocen pozwala określić, czy w działalności sądu wymagane są zmiany. Na tej podstawie, zgodnie z zaleceniami Konsorcjum, opracowuje się plan naprawczy (Improvement Plan), który zawiera listę szczegółowych zadań do wykonania wraz z podziałem na przedziały czasowe i wyznaczeniem osób odpowiedzialnych za ich realizację.

Po pierwsze: zrozumieć

W ostatnich latach Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich (CCJE ) sporządziła 13 opinii doradczych, które dotyczą różnych aspektów działania sądownictwa: od etyki zawodu sędziego, poprzez organizację i sposób zarządzania sądami, szkolenia zawodowe dla kadry sądowniczej, jakość wyroków sądowych, po relację sądów z mediami. W 2010 r., z okazji 10. rocznicy powstania Rady, przyjęto dokument podsumowujący główne wnioski płynące z 12 wcześniejszych opinii, zatytułowany „Magna Carta of Judges” (zasady podstawowe). Jednym z głównych postulatów w zakresie otwierania dostępu do wymiaru sprawiedliwości (open access to justice) jest edukacja prawna społeczeństwa, która ma być realizowana nie tylko z poziomu krajowego (programy edukacyjne dla uczniów i studentów kierunków nieprawniczych), ale również z poziomu poszczególnych sądów.

Edukacja prawna ma być realizowana przede wszystkim poprzez zmianę języka komunikowania sądów z obywatelami. W art. 16. „Magna Carta of Judges” czytamy: „Dokumenty sądowe oraz decyzje powinny być redagowane w sposób jasny, przystępny i przejrzysty”.

, sędzia SN w stanie spoczynku, precyzuje: – Nie chodzi o używanie słownictwa potocznego czy łamanie procedur, ale po prostu o używanie języka zrozumiałego dla nieprawników. Tymczasem dokumenty sądowe, także uzasadnienia wyroków, są pisane w sposób tak niezrozumiały, że zdarzało mi się słyszeć historie o tym, jak po ogłoszeniu wyroku zdezorientowana strona pytała sędziego, czy wygrała, czy przegrała swoją sprawę.

Zmiana języka komunikacji ma być realizowana poprzez modyfikację wzorów pism procesowych oraz postanowień, a także poprzez zachęcanie pracowników sądów do zmiany słownictwa w kontaktach z interesantami na mniej profesjonalne. Z postulatami tymi koresponduje stanowisko Europejskiej Sieci Szkolenia Kadr Wymiaru Sprawiedliwości (European Judicial Training Network – EJT N), która w dokumencie „Civil Forum Handbook” opublikowanym w 2010 r. zwraca uwagę na konieczność organizowania dla pracowników sądów mających bezpośredni kontakt z interesantami szkoleń z zakresu tzw. kompetencji miękkich, w tym zwłaszcza umiejętności komunikacyjnych.

Interesant nasz klient

W opinii doradczej nr 7 z 2005 r., w całości poświęconej relacji sądownictwo-społeczeństwo, Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich (CCJE ) zwraca uwagę na konieczność zapewnienia w sądzie warunków gwarantujących komfort przebywania w nim interesantów, przy jednoczesnym wzmacnianiu profesjonalizmu sądownictwa. CCJE zaleca m.in. usunięcie z budynków sądów wszelkich symboli religijnych lub politycznych (wzmocnienie wrażenia niezależności), umożliwienie oskarżonemu wejścia i przebywania w sali rozpraw bez kajdanek (wzmocnienie wrażenia kierowania się zasadą domniemania niewinności), umiejscowienie ławy prokuratora na tym samym poziomie, co ławy obrońcy (wzmocnienie wrażenia równości), a także tworzenie w sądach punktów obsługi interesanta, w których – zgodnie z treścią tej opinii – „można uzyskać ogólne informacje o procedurach sądowych, postępie konkretnej sprawy, a także pomoc w dotarciu do sali rozpraw czy wydziału sądu”.

CCJE postuluje częściowe odformalizowanie postępowań, zwłaszcza w zakresie, w jakim widoczne są ich związki z religią (na przykład poprzez rezygnację z obowiązkowych odniesień religijnych w słowach przysięgi) oraz tradycyjną etykietą sądową (np. poprzez rezygnację z noszenia peruk, a nawet tóg, zwłaszcza w sprawach rodzinnych). CCJE zwraca również uwagę na konieczność odpowiedniego przygotowania stron, świadków i innych uczestników postępowania do spotkania z sądem. „Przed pierwszą rozprawą uczestnicy postępowania powinni od pracownika sądu uzyskać informacje (ustnie albo w formie materiałów audiowizualnych) o porządku rozprawy oraz o tym, jakie są w stosunku do nich oczekiwania. Celem takich prezentacji (indywidualnych lub grupowych) ma być rozwianie wątpliwości oraz błędnych wyobrażeń na temat tego, co dzieje się na sali rozpraw” – czytamy w opinii doradczej CCJE.

Obywatel wystawia cenzurkę

Sędzia zorientowany na obywatela
Dobry sędzia to nie tylko sprawiedliwy funkcjonariusz państwowy, ale też rozsądny gospodarz procesu. Oprócz umiejętnego stosowania przepisów prawa coraz częściej od orzeczników wymaga się umiejętności wyboru najbardziej optymalnej metody prowadzenia postępowania.

W Finlandii wysoką jakość procesu defi niuje się jako umiejętność prowadzenia postępowania w sposób jak najmniej uciążliwy dla jego uczestników, a jednocześnie jak najbardziej efektywny. W wydanym w 2006 r. opracowaniu „Evaluation of the quality of adjudication in the courts of law”, podsumowującym doświadczenia projektu badawczego dotyczącego jakości funkcjonowania sądów z obszaru właściwości sądu apelacyjnego w Rovaniemi, sztukę wyboru przedstawiono na przykładzie sprawy cywilnej dotyczącej błędu lekarskiego.

W opracowaniu czytamy: „Spór toczy się przed Sądem Rejonowym w Oulu. Jeden ze świadków jest lekarzem pracującym w Helsinkach (ok. 600 km od Oulu). Zeznania świadka odnoszą się do szczegółów dotyczących związku przyczynowego domniemanego błędu w sztuce lekarskiej z uszkodzeniem ciała. Zgodnie z przepisami Kodeksu, zeznania świadka mogą być uzyskane na dwa sposoby: lekarz może zostać wezwany do osobistego stawiennictwa w Oulu albo może być przesłuchany drogą telefoniczną lub za pomocą wideokonferencji.

Niezależnie od wybranego przez sędziego sposobu przesłuchania świadka, procedura będzie zgodna z prawem, a więc – w wąskiej perspektywie – dobrej jakości. Jednak wybór pierwszej opcji (dojazd do sądu, przed którym toczy się spór), przyczyni się do wzrostu kosztów postępowania. Co więcej, sam świadek dozna niedogodności ze względu na stratę czasu poświęconego na dojazd do Oulu. W danym dniu nie będzie w stanie przyjąć pacjentów, co będzie problematyczne także ze społecznego punktu widzenia. Wybór drugiej opcji (rekwizycja sądowa) pozwoli uniknąć szeregu negatywnych konsekwencji. Co więcej, doświadczenie pokazuje, że wielu świadków nie żąda nawet zwrotu kosztów dojazdu oraz utraconego zarobku, jeżeli są oni przesłuchiwani w rodzinnej miejscowości.

Z punktu widzenia jakości należy więc stwierdzić, że opcja druga jest bardziej korzystna. Sytuacja nie byłaby jednak taka sama, jeśli wiarygodność świadka byłaby wątpliwa. W takiej sytuacji właściwe z punktu widzenia jakości byłoby wezwanie świadka do osobistego stawiennictwa w Oulu, gdyż inaczej zagrożona byłaby poprawność wyroku z punktu widzenia prawdy materialnej”.

W dokumencie „Handbook for conducting satisfaction surveys aimed at court users in Council of Europe member states”, wydanym w 2010 r. przez Europejską Komisję na Rzecz Sprawności Sądownictwa (CEPEJ ), zwrócono uwagę na konieczność monitorowania satysfakcji klientów sądów. Z kolei z opublikowanego w tym samym roku raportu CEPEJ „Efektywność i J akość Sądownictwa” (Efficiency and Quality of Justice, dane za 2008 r.) wynika, że badania satysfakcji klientów sądów przeprowadza się (okresowo bądź incydentalnie) w 28 z 47 państw członkowskich Rady Europy.

Według zaleceń CEPEJ , kompleksowa ocena jakości obsługi klientów sądów powinna obejmować badania jakościowe przeprowadzane za pomocą indywidualnych wywiadów, spotkań w grupach oraz obserwacji zachowań klientów w sądach, uzupełnionych o analizę ewentualnych skarg na jakość obsługi interesantów. Takie działania powinny być prowadzone przy udziale specjalnych komitetów (steering committees) składających się z pracowników sądu, jego „klientów” oraz zewnętrznych specjalistów (wykładowców akademickich), odpowiedzialnych za dostosowanie badań do potrzeb i celów sądu.

Taki idealny scenariusz wprowadzania pro-obywatelskich zmian w sądownictwie, ze względu na wysokie koszty badań jakościowych, spotyka się nieczęsto w praktyce (stosują go np. niektóre sądy w szwajcarskich kantonach Berno oraz Genewa). Częściej korzysta się z badań ilościowych, ograniczonych do wypełnienia stosownej ankiety przez klienta sądu, a także doświadczeń państw pozaeuropejskich. Na przykład pilotażowy program pomiaru zadowolenia klientów ukraińskich sądów „Citizen Report Card”, realizowany w latach 2008-2011, został opracowany przy wsparciu Amerykańskiej Agencji ds. Rozwoju Międzynarodowego (United States Agency for International Development – USAID). W ramach tego programu interesanci oceniali fizyczną dostępność budynków sądów, poziom odczuwanego komfortu w budynku, długość procedowania, jakość pracy sędziów oraz innych pracowników sądu, a także ogólną dostępność do wymiaru sprawiedliwości.

W niektórych państwach na złożone systemy badania jakości sądownictwa składają się również obserwacje niezależnych komisji przeprowadzanych z poziomu krajowego. W Danii społeczeństwo ocenia sądy raz na trzy lata – w czasie wybranych dwóch tygodni interesanci wypełniają w sądach rozbudowany kwestionariusz (w formie papierowej lub elektronicznej), na podstawie którego niezależna agencja oceniająca przygotowuje zbiorczy raport. W Holandii każdy sąd raz na cztery lata jest odwiedzany przez zewnętrzną komisję mającą ocenić jakość jego pracy. Na tej podstawie przygotowuje się ogólnodostępny zbiorczy raport krajowy oraz niejawne raporty przekazywane do wiadomości wyłącznie badanym sądom, zawierające adresowane do nich uwagi.

Okresowe pomiary, które pozwalają na opracowanie pożądanych zmian, przynoszą efekty. Dla przykładu, w Holandii w 2001 r. 66 proc. interesantów oceniało pracę tamtejszych sądów pozytywnie, w 2008 r. odsetek zadowolonych obywateli wzrósł do 78 proc. (w badaniu brano pod uwagę profesjonalizm pracy sędziów oraz sposób traktowania stron podczas procesu).

Postulaty w działaniu

Zalecenia organizacji europejskich odnośnie jakości obsługi interesantów w sądach mają charakter ogólnych wskazówek. Praktyczne rozwiązania pro-obywatelskie stosowane w poszczególnych państwach są już bardzo zróżnicowane. W jednych przybierają formę zorganizowanych programów, w innych – pojedynczych akcji mających na celu poprawę wizerunku sądownictwa.

W 2008 r. w Holandii uruchomiono projekt mający na celu dostosowanie procesu informowania o procedurach sądowych do potrzeb indywidualnego interesanta. Zamiast broszur informacyjnych zaczęto inwestować w stanowiska obsługi interesanta, zmieniono także podejście z „informowania” na „odpowiadanie na pytania”. Sądy zmodyfi kowały również formularze korespondencji ze stronami – niezrozumiałe prawnicze zwroty zastąpiono bardziej potocznymi sformułowaniami. Sędziowie zachęcani są do zmiany sposobu formułowania orzeczeń na mniej formalny. Dzięki wprowadzonym zmianom nie tylko poprawiła się ocena pracy sądów przez społeczeństwo, ale spadła również liczba apelacji. „Strona, która rozumie wyrok i uzasadnienie, jest bardziej skłonna zaakceptować wynik postępowania” – czytamy w opublikowanym w 2008 r. raporcie europejskiej Sieci Rad Sądownictwa (eNCj) „Register of quality initiatives”.

W Hiszpanii sędzia, w celu zagwarantowania przejrzystości wymiaru sprawiedliwości, musi spotkać się z interesantem, który złoży o to wniosek i wyjaśnić ewentualne wątpliwości dotyczące jego sprawy. Z kolei w Danii sędziowie są zobowiązani pomagać stronom w prowadzeniu prostych spraw cywilnych rozstrzyganych w ramach postępowania przyspieszonego, w których koszt wynajęcia adwokata byłby nieproporcjonalnie duży do wartości przedmiotu sporu (ustawa wyznacza tu limit 50 tys. koron czyli ok. 6,7 tys. euro). Dzięki temu rozwiązaniu strona nie ponosi kosztów reprezentacji.

Dobra praktyka ważniejsza od wytycznych

Jakość relacji między sądem a obywatelem w ciągu ostatnich lat ulega zmianom. Pojawia się coraz więcej regulacji, których celem jest ułatwianie obywatelom dostępu do wymiaru sprawiedliwości. jednak to nie akty prawne ani międzynarodowe rezolucje, a praktyczne rozwiązania mają rzeczywisty wpływ na stosunek urzędników sądowych, jak i samych sędziów, do interesantów sądu. – Nie ma przepisów, które zmuszałyby być uprzejmym na sali rozpraw czy w punkcie obsługi interesanta. Jakość kontaktu pracowników sądu z interesantami jest pochodną ich przygotowania do pracy na szczególnym stanowisku urzędniczym, jakim jest praca w sądzie, a także ich charakteru i usposobienia – zauważa sędzia teresa Romer.

Nowa jakość sądownictwa w rozumieniu organizacji europejskich nie ogranicza się już wyłącznie do kwestii wysokiej jakości orzecznictwa czy sprawności postępowania. Coraz częściej w europie akcentuje się też kwestie odpowiedniego przygotowania pracowników sądu do pracy z obywatelem-klientem. – Cóż z tego, że sąd ma świetną infrastrukturę, jeśli np. sędzia notorycznie spóźnia się na rozprawy i za to nawet stron nie przeprosi? Co z tego, że sąd ma świetną stronę internetową, jeśli kilka lub kilkanaście miesięcy trwa ustalanie właściwego sądu do rozpoznania sprawy, a strona musi na to cierpliwie czekać? Co z tego, że sąd poprawnie zawiadamia o terminach rozprawy, jeśli wydawane postanowienia czy wyroki są formułowane językiem kompletnie niezrozumiałym dla przeciętnego człowieka? – zauważa dr

z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. – Nie wystarczy zadbać o funkcjonalny budynek sądu, stworzyć jego dobrą stronę internetową czy właściwie funkcjonujące biuro obsługi interesantów. Równie ważna jest poprawna organizacja sądownictwa oraz podejście mentalne nastawione na jak najlepsze funkcjonowanie sądów i rozpoznawanie spraw, w tym okazywanie stronom szacunku na każdym etapie postępowania.

Autorka jest dziennikarką, studentką prawa na WPiA UW