Legal aid – przykłady ze świata

Informacja prawna czy porada? Zwolnienie od kosztów sądowych pełne czy częściowe? Jak w Europie i USA funkcjonują systemy bezpłatnej pomocy prawnej, zwłaszcza w sprawach cywilnych?

Projekt ustawy o nieodpłatnej informacji prawnej dla osób fizycznych z 8 lutego 2011 r. dotyczy wyłącznie finansowanej z budżetu państwa informacji dotyczącej obowiązującego prawa i procedur prawnych, udzielanej za pośrednictwem tworzonego i podległego Ministrowi Sprawiedliwości Centrum Informacji Prawnej. Czy takie rozwiązanie ułatwi osobom najuboższym dostęp do wymiaru sprawiedliwości?

Odpowiedź na to pytanie poznamy z czasem, jednakże już dziś warto przyjrzeć się wybranym systemom legal aid funkcjonującym w poszczególnych krajach Unii Europejskiej oraz w USA. Podejmując próbę porównania tych systemów należałoby wziąć pod uwagę szereg kryteriów, w tym rodzaj obowiązującego systemu prawnego (civil law lub common law), obszar danego państwa i liczbę jego mieszkańców, uwarunkowania społeczne i ekonomiczne, historię oraz kulturę kraju. To zadanie dla zespołu badaczy na wiele lat, jednak – dla potrzeb tego artykułu – warto choć pobieżnie przybliżyć wybrane rozwiązania.

W większości krajów tzw. starej Unii oraz w Stanach Zjednoczonych uregulowana systemowo pomoc prawna w sprawach karnych i cywilnych istnieje od dawna. Funkcjonuje ona w formie całościowego lub częściowego zwolnienia z opłat sądowych, udzielania informacji prawnej, udzielania poradnictwa prawnego, a nawet zapewnienia bezpłatnej reprezentacji podczas procesu. Koszty pomocy prawnej ponoszą podatnicy danego kraju (finansowanie z budżetu), organizacje pozarządowe (fundacje, stowarzyszenia), a także sami zainteresowani jej uzyskaniem (finansowanie z polis ubezpieczeniowych). Kryteria udzielania pomocy zależą od obywatelstwa, legalności zamieszkania lub przebywania na terytorium danego kraju, rodzaju sprawy bądź wysokości uzyskiwanych dochodów.

Przepisy europejskie

Ustawodawca europejski zagadnienie bezpłatnej pomocy prawnej reguluje w szeregu przepisów. Art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowi, że pomoc prawna jest udzielana tym osobom, które nie posiadają wystarczających środków, w zakresie, w jakim jest ona konieczna dla zapewnienia skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. O pomocy prawnej wspomina art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (prawo do rzetelnego procesu sądowego), Rezolucja Komitetu Ministrów Rady Europy nr 76 (5) w sprawie pomocy prawnej w sprawach cywilnych, handlowych i administracyjnych, Rezolucja Komitetu Ministrów Rady Europy nr 78 (8) w sprawie pomocy prawnej i doradztwa, a także Zalecenie nr R 93 (1) Komitetu Ministrów dla państw członkowskich o skutecznym dostępie do prawa i wymiaru sprawiedliwości osób w sytuacji wielkiego ubóstwa.

Rada Unii Europejskiej przyjęła „Dyrektywę 2003/8/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. w celu usprawnienia dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sporach transgranicznych poprzez ustanowienie minimum wspólnych zasad odnoszących się do pomocy prawnej w sporach o tym charakterze”. Zgodnie z tym dokumentem, do otrzymania pomocy uprawnione są osoby, którym brak środków do dochodzenia swoich praw w postępowaniu cywilnym. Pomoc taka powinna w danym państwie członkowskim obejmować dostęp do przedprocesowej porady prawnej, do pomocy prawnej i reprezentacji w sądzie, a także zwolnienie z kosztów postępowania lub wsparcie w ich pokryciu. W dyrektywie wspomina się również o możliwości udzielenia pomocy prawnej osobom chcącym skorzystać z alternatywnych form rozstrzygania sporów.

Jak wybrane państwa członkowskie Unii Europejskiej realizują wspomniane wytyczne oraz komu i w jakiej formie bezpłatna pomoc prawna jest w nich oferowana?

Osoby uprawnione

We Francji przyznanie pomocy prawnej uzależnia się od kryterium narodowości danej osoby, miejsca jej zamieszkania oraz zasadności postępowania. Bezpłatna pomoc prawna przysługuje osobom narodowości francuskiej, obywatelom Unii Europejskiej lub cudzoziemcom mającym prawo stałego pobytu we Francji. Prawo do pomocy w sprawach prowadzonych przed sądami francuskimi mają również niezamieszkali we Francji obywatele państw trzecich, które zawarły międzynarodową lub dwustronną umowę z Francją upoważniającą do pomocy prawnej (np. Amerykanie, Ukraińcy). Od stosowania ww. kryterium można odstąpić w wyjątkowych wypadkach, np. z uwagi na przedmiot sprawy. W odniesieniu do określonych kategorii cudzoziemców (małoletnich, świadków lub osób, w stosunku do których prowadzone jest postępowanie legalizacji pobytu) do skorzystania z pomocy prawnej nie jest wymagane spełnienie kryterium zamieszkania na terenie Francji. Pomocy prawnej w tym kraju udziela się jedynie w przypadku postępowania zasadnego, warunek ten nie dotyczy osób pociągniętych do odpowiedzialności cywilnej oraz wezwanych na świadków.

W Szwecji poradę prawną może otrzymać każdy (osoby fizyczne i osoby prawne) we wszystkich kwestiach prawnych. Jeśli zaś chodzi o pomoc prawną, to dostępna jest ona jedynie dla osób fizycznych (obywatele wszystkich państw członkowskich UE).

Na Litwie dostęp do pomocy prawnej mają zapewniony obywatele tego kraju, cudzoziemcy oraz bezpaństwowcy stale zamieszkujący w tym kraju, z uwagi na sytuację majątkową nieposiadający możliwości obrony swoich praw.

W G recji pomoc może uzyskać każda osoba, która posiada stałe i zgodne z prawem miejsce zamieszkania lub miejsce pobytu na terytorium Unii Europejskiej oraz jest w stanie wykazać, że samodzielne poniesienie kosztów prawnych pozbawi ją oraz jej rodzinę środków do utrzymania. Bezpłatną pomoc prawną mogą również otrzymać instytucje pożytku publicznego lub organizacje pozarządowe – pod warunkiem, że poniesienie kosztów postępowania sądowego uniemożliwi im bądź w znacznym stopniu utrudni realizację celów statutowych; uprawnione są również spółki cywilne i stowarzyszenia.

Formy pomocy prawnej

O przyznaniu pomocy prawnej decyduje Ministerstwo Sprawiedliwości danego kraju lub organ od niego zależny, sąd, urzędnik pomocy społecznej lub organ zewnętrzny.

Decyzja o udzieleniu pomocy jest z reguły uzależniona od sytuacji finansowej osoby zainteresowanej jej otrzymaniem oraz meritum sprawy. Warunki powyższe mogą w poszczególnych krajach występować łącznie, ale nie muszą. Decyzję o przyznaniu bądź odmowie przyznania pomocy prawnej uzależnioną od meritum sprawy podejmuje sąd lub organ zewnętrzny. Jeśli chodzi o kryterium sytuacji finansowej osoby wnioskującej, przyznanie pomocy prawnej uzależniane jest od indywidualnej analizy tej sytuacji (Bułgaria, Estonia, Malta, Irlandia Północna), określone ustawowo (Belgia, Francja, Holandia, Rumunia, Hiszpania, Szkocja) lub też istnieją ujednolicone metody oceny sytuacji finansowej wnioskującego (Słowacja, Słowenia).

Pomoc prawna może w poszczególnych krajach obejmować nie tylko zapewnienie wsparcia oskarżonego podczas rozprawy (pełnomocnik, całkowite lub częściowe zwolnienie z kosztów sądowych), zabezpieczenie praw osoby w postępowaniu cywilnym lub administracyjnym, ale również poradę prawną. Ponadto może ona obejmować również pokrycie wynagrodzenia doradców technicznych lub ekspertów (Belgia, Słowenia, Hiszpania), przygotowanie dokumentów niezbędnych w postępowaniu sądowym (Bułgaria, Estonia, Łotwa, Litwa, Szkocja), a także pokrycie wynagrodzenia notariuszy, komorników, a nawet prywatnych detektywów (Włochy).

W Niemczech funkcjonuje Program Doradztwa Prawnego (Rechtsberatung Programm), osobno udziela się tam również pomocy w zakresie opłacania kosztów sądowych.

We Francji pomoc prawna udzielana jest w sprawach spornych i bezspornych we wszystkich sądach. Pomocy można udzielić pozwanym i powodom dla całości lub jedynie części postępowania, także w celu wyegzekwowania wyroku. Decyzję o przyznaniu pomocy może wydać zarówno przewodniczący biura pomocy prawnej, jak i właściwy sąd. Jeśli wnioskodawca otrzyma pełną pomoc, pokryje ona wszystkie koszty postępowania (włącznie z honorariami adwokatów i innych prawników, np. notariusza). Koszty pomocy prawnej ponosi państwo.

Podobnie jest na Litwie – w zależności od dochodu wnioskodawcy, może on otrzymać częściową pomoc prawną wg jednej z sześciu stawek (wsparcie w wysokości od 15 do 85 proc. kosztów). Ubiegający się o przyznanie częściowej pomocy prawnej musi ponieść opłatę dodatkową, uzgodnioną między nim a adwokatem.

Na Litwie pomoc prawna obejmuje informacje prawne, porady prawne, obronę oraz zastępstwo w sprawach cywilnych i administracyjnych. Udziela się następujących rodzajów pomocy: podstawowej (pomoc prawna oraz porada prawna gwarantowane przez lokalne rządowe organy wykonawcze), państwowej (informacje prawne, porady prawne, obrona oraz zastępstwo w postępowaniu), a także pomocy prawnej ze strony instytucji publicznych (informacje, porady prawne oraz zastępstwo w postępowaniu zapewniane przez instytucje zatwierdzone przez Ministerstwo Sprawiedliwości).

W Szwecji istnieją dwa uregulowane ustawowo rodzaje pomocy prawnej w sprawach cywilnych – porada prawna oraz pomoc prawna. Poradę można otrzymać we wszystkich kwestiach prawnych, z kolei pomoc prawną – w większości kwestii prawnych (istnieją tu jednak wyjątki, np. pomocy nie można udzielić w sprawach, w których powołany może zostać obrońca lub adwokat z urzędu). Porady udziela prawnik (trwa maksymalnie dwie godziny) i podlega ona opłacie. Osoba nieposiadająca wystarczających środków finansowych może zwrócić się o jej obniżenie o połowę, w przypadku małoletniego opłata jest anulowana w całości. Różnice po obniżeniu bądź anulowaniu opłaty wyrównuje prawnikowi państwo. Dodatkowo, wnioskując o pomoc prawną w Szwecji trzeba uprzednio otrzymać przynajmniej godzinną poradę prawną oraz wykazać roczny dochód nieprzekraczający określonego progu.

Pomoc w wersji common law

W Wielkiej Brytanii istnieje kilka odrębnych systemów pomocy prawnej – dla Anglii i Walii, Szkocji, Irlandii Północnej oraz Gibraltaru. W Anglii i Walii za taką pomoc odpowiada specjalna rządowa instytucja Legal Services Commission (LSC) współpracująca z prawnikami oraz organizacjami pozarządowymi w celu zapewniania informacji, porad oraz prawnej reprezentacji uprawnionych osób (zatrudnia 1,7 tys. pracowników, rocznie pomaga ok. 2 mln osób, wydatki na finansowanie systemu bezpłatnej pomocy prawnej i udzielanie porad to każdego roku ok. 2 mld funtów).

Komisja powołana została na mocy ustawy Access to Justice Act z 1999 r., która określa zasady prawnej obsługi społeczeństwa (community legal service) w sprawach cywilnych, rodzinnych, imigracyjnych oraz każdych innych, które nie są sprawami karnymi. Kryteria udzielania pomocy prawnej zależą od organu, przed którym toczy się sprawa, rodzaju i meritum sprawy oraz sytuacji finansowej wnioskującego. Pomocy ze środków publicznych można udzielić w całości lub w części, jeżeli zaś istnieją inne źródła jej finansowania (np. ubezpieczenie), wykorzystuje się je w pierwszej kolejności.

W Stanach Zjednoczonych historia legal aid sięga 1870 r., jednak w nowoczesnej formie system zaczął się kształtować dopiero w l. 60., głównie pod wpływem działalności fundacji prowadzących programy usług prawnych wspierających walkę z ubóstwem. W celu zapewnienia finansowania ze środków budżetu federalnego pomocy prawnej dla ubogich Amerykanów w sprawach cywilnych, Kongres USA utworzył w 1974 r. Legal Services Corporation (LCS), którą kieruje zarząd składający się z jedenastu członków mianowanych przez prezydenta i zatwierdzonych przez Senat. LCS funkcjonuje jako niezależna i niedochodowa korporacja (independent non for profit corporation), mająca za zadanie promowanie równego dostępu do wymiaru sprawiedliwości oraz przekazywanie dotacji (np. w formie grantów) instytucjom wyspecjalizowanym w udzielaniu pomocy prawnej, w tym kancelariom, tzw. klinikom prawa funkcjonującym przy szkołach prawa, a także organizacjom użyteczności publicznej. Do najczęstszych spraw, z którymi zwracają się osoby ubiegające się o pomoc prawną w USA, należą: pozbawienie zasiłku, eksmisja, przemoc w rodzinie, sprawy imigracyjne, ochrona konsumentów oraz sprawy z zakresu szeroko pojętej dyskryminacji.

Czas na ubezpieczenia?

Dokonując jakichkolwiek porównań rozwiązań z zakresu bezpłatnej pomocy prawnej funkcjonujących w poszczególnych krajach należy pamiętać nie tylko o specyfice danego systemu prawnego i historii jego kształtowania, panujących w danym państwie warunkach ekonomicznych i kulturowych, lecz również o potrzebach, które doprowadziły do wprowadzenia konkretnych rozwiązań.

Ustawowo ukształtowany system kompleksowej pomocy prawnej może być albo kosztownym luksusem, na który stać wyłącznie bogate państwa, albo koniecznym rozwiązaniem ułatwiającym dostęp do wymiaru sprawiedliwości osobom najuboższym. W tym kontekście warto zastanowić się, czy udzielanie w Polsce bezpłatnych informacji prawnych wszystkim zainteresowanym nie będzie działaniem z jednej strony nazbyt rozrzutnym (brak cenzusu majątkowego), a jednocześnie powierzchownym (brak kompleksowego systemu porad prawnych).

Faktem jest, że nawet częściowe refundowanie kosztów porad prawnych w sprawach cywilnych oraz reprezentacji przed sądem dla osób najuboższych byłoby jak na razie wydatkiem zbyt kosztownym dla budżetu państwa. Może warto zatem przyjrzeć się funkcjonowaniu ubezpieczeń jako jednego ze źródeł finansowania takiej pomocy? Ubezpieczenia od kosztów doradztwa prawnego, postępowania sądowego czy kosztów pełnomocnictwa z powodzeniem funkcjonują w kilku krajach Unii Europejskiej, w tym w Niemczech, Szwecji, Francji i Danii.

Autorka jest wykładowcą akademickim w Chicago-Kent College of Law (Illinois Institute of Technology)