Między deregulacją a lepszą legislacją

Tagi: , ,
Deregulacja legislacyjna

Rys. Łukasz Jagielski

Na deregulację dostępu do zawodów warto spojrzeć w szerszym kontekście procesu eliminowania z obowiązującego prawa przepisów „zbędnych” oraz ulepszania samych mechanizmów legislacyjnych. W działaniach z zakresu better legislation przodują kraje anglosaskie. W Polsce jaskółką czyniącą wiosnę może stać się prawidłowo stosowana instytucja oceny skutków regulacji.

Zjawisko przeregulowania, „inflacji prawa” – rozumiane jako znaczący wzrost liczby przepisów znajdujących się w obrocie prawnym, jak i nowotworzonych w procesie legislacyjnym aktów normatywnych – znane jest od lat w większości krajów OECD. Występuje również w legislacji wspólnotowej. W Polsce zjawisko to ujawniło się wraz z przygotowaniami akcesji do Unii Europejskiej. Od tego czasu liczba uchwalanych ustaw oraz liczba stron Dziennika Ustaw z roku na rok dramatycznie rośnie. Porównania międzynarodowe wskazują, że „produkujemy” obecnie w Polsce przeciętnie ok. 250 ustaw rocznie – tyle co Stany Zjednoczone (na poziomie federalnym) oraz znacząco więcej niż w Austrii, Czechach, Portugalii, Wielkiej Brytanii czy w Niemczech (choć i tu od lat 80. XX w. obserwuje się stały wzrost liczby regulacji).

Nadmiar prawa niesie zdecydowane konsekwencje dla gospodarki narodowej – poprzez wysokie koszty częstego dostosowywania się przedsiębiorstw do zmian przepisów, ryzyko niestabilności przepisów, wysokie koszty obsługi prawnej. Badania wskazują na negatywny wpływ przeregulowania na wzrost PKB i konkurencyjność kraju. Przy czym rzecz nie tyle w „ilości” prawa, co w jego jakości. Już dawno bowiem zauważono, że intensywna produkcja legislacyjna nie służy wysokiemu poziomowi powstających regulacji.

Narzekają prawnicy, narzekają przedsiębiorcy

O niedostatecznej jakości prawa w Polsce świadczą opinie środowisk przedsiębiorców, obywateli oraz samych prawników, jak również liczne wyniki badań praktyki procesu prawotwórczego.

W świetle porównań międzynarodowych, Polska jawi się jako kraj przeregulowany, o wielu pracochłonnych i kosztownych procedurach obowiązujących przedsiębiorców. W percepcji ludzi biznesu, niska jakość prawa to nie tylko nadmierna liczba regulacji, ale także zbyt duża liczba nowelizacji. Prawo w Polsce zmienia się zbyt szybko i nieprzewidywalnie. Przepisy są często nieprecyzyjne i niejednoznaczne. Ponadto nierzadko nakładają one na przedsiębiorców obciążenia administracyjne i dostosowawcze uważane za nadmierne. W konsekwencji, środowiska przedsiębiorców niejednokrotnie postrzegają istniejący porządek prawny jako istotną barierę prowadzenia działalności. Na negatywne postrzeganie obowiązującego prawa wpływ ma również skuteczność i sprawność sądów, niestety oceniana równie niekorzystnie. Z drugiej strony jest też tak, że sami przedsiębiorcy, szczególnie z grupy małych i średnich biznesów, słabo znają przepisy prawa, jak również mają niewielkie doświadczenie w jego stosowaniu (w tym nazbyt rzadko korzystają z porad prawnych).

W opinii przedstawicieli doktryny, w Polsce gwarancje jakości prawa pod względem formalnym są wystarczające i dostosowane do obecnego stopnia ogólności i abstrakcyjności norm konstytucyjnych. Badania procesu stanowienia prawa przeczą jednak tym opiniom i wskazują na niestabilność systemu prawnego – na skutek braku jego przejrzystości, wielu zbyt częstych nowelizacji, jak też braku konsekwencji w samych mechanizmach tworzenia prawa. Stan ten potwierdza bogaty dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego. Niestety, wskazówki TK nie są w wystarczającym stopniu internalizowane w pracy legislacyjnej.

Jak ze szkodliwym zjawiskiem inflacji prawa walczyć? Jak w konsekwencji mu zaradzić?

Anglosasi w czołówce

Walkę z rozrostem i słabością regulacji rozpoczęli Amerykanie jeszcze w latach 70. XX w. Ze względu na przywiązanie do tradycji i niezmienność tamtejszej konstytucji, reformę rozpoczęli od wzmocnienia racjonalności powstających polityk społecznych, co miało prowadzić do poprawy jakości samych aktów normatywnych wprowadzających kolejne reformy w życie. Wyszli z założenia, że istotność prawa powinno poprawić wykorzystanie dorobku naukowego ekonomicznej analizy prawa. Celem było oparcie, w jak największym stopniu, rozstrzygnięć politycznych na argumentach racjonalnych, z silną analizą kosztów i korzyści dla wszystkich stron – beneficjentów prawa.

Metoda nazwana regulatory impact assessment (RIA, nazwa spolszczona to „ocena skutków regulacji”, OSR), szybko zdobywała zwolenników i zadomowiła się w praktyce, przede wszystkim agencji regulacyjnych. Koncepcja opracowywania tzw. „biznes planu” do każdej ważniejszej ustawy przyjęła się również w legislacji – nie tylko w USA, ale także w większości krajów wysokorozwiniętych. W konsekwencji stała się ona wspólnym dorobkiem i zasadą OECD obowiązującą w momencie, w którym Polska przystępowała do tej organizacji w połowie lat 90. XX w.

Kilkukrotne próby deregulacji (likwidacji regulacji) podejmowali też Brytyjczycy (1994 r., 2001 r., 2006 r.), przy pomocy specjalnych ustaw. Obszarem szczególnej uwagi było prawo gospodarcze. Niestety, efekty nie imponowały – jeśli porównać średnią liczbę 20 wycofywanych przepisów rocznie, z liczbą regulacji przyjmowanych każdego roku przekraczającą 2000. Aktualna brytyjska inicjatywa deregulacyjna z 2010 r. tworzy już silniejsze ramy instytucjonalne tego procesu – m.in. rządowy Komitet Redukcji Regulacji, kierowany przez ministra gospodarki, który koordynuje oraz zarządza procesem przeglądu prawa i likwidacji zbędnych przepisów, a także doradczy Komitet Polityki Regulacyjnej przy premierze. Procesem tworzenia ustaw zarządza od dawna parlamentarne biuro premiera.

W pierwszej dekadzie nowego wieku Brytyjczykom udało się zmienić wzrostowy trend legislacji, głównie w zakresie ustaw (general public acts). W efekcie, w ostatnich latach wydawanych jest jedynie 25-35 ustaw rocznie. Zmieniła się jednak znacznie struktura tamtejszej legislacji. Stale wzrasta znaczenie regulacji w postaci rozporządzeń (statutory acts). Ich produkcja po ostatnią dekadę wynosiła blisko 2000 rocznie, zaś po kryzysie 2008 r. wzrosła do poziomu 3000 rocznie. Z podobnym zjawiskiem „państwa regulacyjnego” (regulatory state), gdzie dużą liczbę ustaw przewyższa kilkukrotnie większa liczba rozporządzeń, mamy również do czynienia w Polsce oraz, w mniejszym stopniu, w innych wschodnio-europejskich państwach dokonujących transformacji.

Better regulation nad Wisłą

Zasady poprawnej legislacji w Polsce są liczne i wynikają z wielu źródeł prawa, w tym z zapisów ustawy zasadniczej. Praktyka legislacji daje jednak obraz częstego ich pomijania, co skutkuje brakami bądź niespójnością tworzonych przepisów, także niezgodnością pomiędzy ustawami czy niezgodnością rozporządzeń z ustawami. Przyczyn tego stanu upatruje się w braku dialogu pomiędzy poszczególnymi licznymi podmiotami procesu ustawodawczego. Prowadzi to do fragmentaryczności i braku odpowiedzialności za spójność i późniejszą praktykę tak tworzonego prawa.

Pierwszy instrument polityki better regulation w „rozumieniu anglosaskim” wprowadzono u nas stosunkowo wcześnie – w momencie, gdy dopiero narastał problem nadregulacji. Polski rząd, zgodnie ze zobowiązaniem wobec OECD, dokonał transplantacji do krajowego porządku prawnego instrumentu legislacyjnego w postaci „Oceny Skutków Regulacji”, który poprawić miał racjonalność decyzji politycznych. Nastąpiło to jednak zbyt szybko i w trudnym momencie modernizacji polskiego państwa i prawa, w okresie przygotowań do członkostwa w Unii Europejskiej.

Jak wskazują badania, ministerstwa masowo zaczęły stosować nowy instrument. Dopiero w sześć lat po inauguracji OSR-ów pojawiły się stosowne instrukcje i wytyczne, a na powszechne szkolenia przyszło czekać jeszcze dłużej. Nic dziwnego, że do dziś trudno spotkać w pełni poprawne przykłady ocen skutków proponowanego rozwiązania prawnego.

Obecnie większości projektów ustaw tworzonych przez administrację rządową towarzyszą uzasadnienia i oceny skutków ich wprowadzenia. W większości z nich identyfikowane są cele planowanych interwencji publicznych. Do największych mankamentów OSR-ów należy jednak brak odniesienia do obiektywnych badań oraz udokumentowania ex post efektów nowego prawa. Bez rzetelnych badań postlegislacyjnych kolejne nowelizacje podejmowane są „w ciemno”.

Badania wskazują, że w obecnych OSR-ach rzadko kiedy powołuje się dane statystyczne (jedynie 15 proc. przypadków), kalkulacje kosztów (12 proc.) czy choćby cytuje prezentowane poglądy (13 proc. przypadków). Co więcej, OSR-y pozostają de facto anonimowe. Nie stosuje się w nich analizy rozwiązań alternatywnych, choćby udokumentowania opcji no action (powstrzymania się od interwencji). Niestety, w polskiej praktyce OSR-y często tworzone są niejako post factum, wtedy gdy decyzja polityczna już zapadła. W tej sytuacji dokonanie analizy alternatywnych rozwiązań może być ze strony opracowującego dokument urzędnika aktem nadzwyczajnej odwagi.

Kluczem do przeprowadzenia prawidłowego procesu oceny skutków regulacji są m.in. konsultacje z ekspertami oraz przedstawicielami wszystkich interesariuszy projektowanego prawa. Co ważne, powinny być prowadzone już od najwcześniejszych etapów analizy problemu społecznego czy gospodarczego. W świetle praktyki OSR-ów informacja o przeprowadzonych konsultacjach społecznych jest wprawdzie zamieszczana, jednak w niewielu przypadkach dokładnie dokumentowane są stanowiska organizacji i środowisk obywatelskich, jak również argumenty przeciwko odrzuceniu sugerowanych rozwiązań.

Ostatnia Szansa na Ratunek

Nadzieją na poprawę jakości stanowionego w Polsce wydają się być zmiany w procesie legislacyjnym dokonane w 2011 r. Sprowadzają się one do oddzielenia dokonującego się w ministerstwach procesu merytorycznego projektowania interwencji publicznych (instrumentów polityk gospodarczych) od samego procesu tworzenia aktów normatywnych (tzw. legislacji). Ten drugi ma być scentralizowany i realizowany przez wyspecjalizowany podmiot. Wspomniane zmiany zmierzają do wzmocnienia pozycji RCL – poprzez powierzenie mu zadania tworzenia najlepszych z możliwych projektów przepisów aktów normatywnych, w oparciu o założenia merytoryczne opracowywane w resortach i opatrzone wstępnymi ocenami skutków regulacji.

W kontekście powyższego, kluczowe znaczenie ma dziś instrument oceny skutków regulacji jako taki. Okazuje się, że jest on pierwszorzędnym narzędziem integracji wielu często rozbieżnych celów polityki gospodarczej. Prace nad OSR-ami to sposób na konstruktywny dialog pomiędzy interesariuszami a rządem, przyczyniający się do przezwyciężania monopoli informacyjnych, co zmniejsza zagrożenie dominującej pozycji jednej ze stron aktu legislacyjnego (regulatory capture). Prawidłowo prowadzona ocena skutków zwiększa odpowiedzialność merytoryczną politycznych organów wybieralnych, gdyż stanowi bazę do dalszej analizy rezultatów (analiza postlegislacyjna). Co więcej, poprawne stosowanie oceny skutków regulacji, w bliskiej łączności ze środowiskami obywatelskimi, pozwala rządowi z wyprzedzeniem ustalać priorytety i przeciwdziałać kryzysom (fire alarm effect).

Poprawa jakości powstających aktów prawnych oraz optymalności podejmowanych interwencji publicznych wymaga co najmniej kilku lat konsekwentnego stosowania wspomnianych koncepcji. Uwarunkowana jest nadto wysokimi kompetencjami urzędników służby cywilnej zaangażowanymi w każdy z etapów procesu legislacyjnego, oparciem legislacji o jak najszerszą konsultację z instytucjami społeczeństwa obywatelskiego, a także jak najszersze wykorzystanie badań naukowych nastawionych na diagnozowanie rzeczywistych problemów kraju.