Lichwa pieniężna w polskim prawie XX wieku

_ucja_Lisiecka_Polskie_prawo_o_lichwie_w_XX_wiekuPrzygotowany przez Ministerstwo Sprawiedliwości projekt noweli ustawy Kodeks karny i niektórych innych ustaw (tzw. ustawodawstwo antylichwiarskie) jest dobrą okazją, aby przypomnieć pokrótce historię działań podejmowanych przez państwo w celu obniżenia nadmiernego (lichwiarskiego) oprocentowaniem kredytów.

Jednocześnie pozwala pokazać, iż to samo narzędzie – stopa maksymalna – może być wykorzystane do realizacji różnych celów: ułatwiać dostęp do taniego kredytu lub chronić pożyczkobiorcę przed lichwą.

Zagadnienie określania przez państwo maksymalnej stopy procentowej w Polsce sięga wieków średnich. W wielkim uproszczeniu można powiedzieć, iż regulacje tego typu (przy czym poziom dopuszczalnych odsetek nie przekraczał kilku procent) obowiązywały aż do drugiej połowy XIX w.1 Wówczas to na ziemiach polskich, podobnie jak w większości krajów europejskich, system ustawowych stóp maksymalnych został zniesiony, a instrumentem walki z lichwą miało być prawo karne2.

Dopuszczalna cena kredytu

Jednak problem „drożyzny” kredytu, szczególnie uciążliwy w rolnictwie i drobnej wytwórczości, który pojawił się w tym okresie we wszystkich polskich prowincjach (na skutek zniesienia stóp maksymalnych, ale głównie z powodu zmian gospodarczych i rosnącego popytu na kredyt), został rozwiązany nie tyle dzięki normom prawnym, co rozwojowi lokalnych spółdzielni oszczędnościowo-pożyczkowych: kas Stefczyka i towarzystw zaliczkowych w Galicji, banków ludowych w zaborze pruskim, kas przemysłowców, towarzystw kredytowych czy wzajemnego kredytu w Królestwie Polskim. O ich skuteczności w walce z lichwą (przede wszystkim dzięki docieraniu do drobnej klienteli) świadczy fakt, iż udział tych instytucji w całym rynku kredytu krótkoterminowego na początku XX w. przekroczył 50%3.

Do wyznaczania dopuszczalnej ceny kredytu powrócono w okresie międzywojennym, kiedy to w ramach reform walutowo-skarbowych Władysława Grabskiego wprowadzono w 1924 r. tzw. prawo o lichwie pieniężnej. Celem tej regulacji było przede wszystkim skłonienie banków do obniżenia ceny kredytu, która pomimo przeprowadzonej stabilizacji waluty sięgała kilkudziesięciu procent w stosunku rocznym (w obrocie pozabankowym nawet kilkaset procent)4.

Rozporządzenie o lichwie pieniężnej

Wprawdzie banki państwowe i Bank Polski S.A. oferowały kredyt stosunkowo tani (20% stopa w bankach państwowych, 12% – w Banku Polskim), ale ich działalność tylko w małym zakresie poprawiała sytuację, a z uwagi na niewystarczającą podaż kredyt ten był reglamentowany. W exposé wygłoszonym w czerwcu 1924 r., Grabski przyznawał, że na tle różnych „bolączek” czy „niedomagań” gospodarczych sytuacja kredytowa ma wiele cech kryzysu (wysoka stopa procentowa, „dokuczliwy” brak kredytu), co „stanowi niewątpliwie przedmiot, którym rząd jeszcze bliżej niż innymi, musi się zająć […]”5. W tej sytuacji przygotowany został jeszcze jeden instrument w walce o tani kredyt – Prawo o lichwie pieniężnej.

Rozporządzenie Prezydenta RP o lichwie pieniężnej wydano 29 czerwca 1924 r., czyli w przeddzień wygaśnięcia nadzwyczajnych pełnomocnictw rządu do wydawania ustaw związanych z reformą. Zabraniało ono osiągania „[…] w stosunkach kredytowych pieniężnych korzyści majątkowych w formie procentu lub jakiejkolwiek innej formie przewyższających 24% od stawki rocznie w gotówce lub we wartości”6. Jednocześnie odrębnym aktem podwyższono poziom odsetek ustawowych (także do 24% rocznie)7. Nie zmieniono natomiast przepisów „obowiązujących ustaw karnych i cywilnych w przedmiocie lichwy”.

Odrębne regulacje dla banków

Karolina_Szwarc_Jak_skutecznie_przeciwdzia_a__piramidomPrawo o lichwie pieniężnej miało charakter normy ogólnej i zezwalało ministrowi skarbu na określanie odrębnej stopy dla banków. Minister Grabski nie skorzystał z tej możliwości i określił ją również na poziomie 24%8, zezwalając jednocześnie bankom na pobieranie 12% rocznie, jako pokrycie kosztów własnych. Obowiązkiem banków było także zgłaszanie w izbach skarbowych do 5 dnia każdego miesiąca wykazu najwyższych procentów oraz ponoszonych kosztów własnych od określonych czynności bankowych, których listę poszerzono we wrześniu 1924 r.9 Kontrolę korzyści majątkowych uzyskiwanych przez instytucje kredytowe sprawować miał minister skarbu. Za nieprzestrzeganie prawa groził areszt do 4 tygodni i grzywna do 5 tys. zł lub jedna z tych kar. Pierwszą kontrolę instytucji bankowych w zakresie wykonywania rozporządzenia o lichwie pieniężnej Ministerstwo Skarbu zarządziło we wrześniu 1924 r.10

Prawo o lichwie miało obowiązywać przez rok, w rzeczywistości przetrwało, przynajmniej formalnie do 1964 r. Pierwsze przedłużenie jego działania (o rok) nastąpiło ustawą z 1 lipca 1925 r.11, następne na – „czas nieoznaczony” – ustawą z 30 czerwca 1926 r., przy czym jego zniesienie nie wymagało już aktu ustawowego i mogło nastąpić na drodze rozporządzenia Rady Ministrów12. Począwszy od 1926 r. do 1930 r. stopę kilkakrotnie obniżano13, najpierw do 18%, w końcu do 11%. Rozporządzenie Prezydenta z sierpnia 1932 r. prawo ustalania poziomu maksymalnych stóp (ogólnej i bankowej) scedowało na ministra skarbu14. W listopadzie tego roku wyznaczył on ją na poziomie 9,5% i była to ostatnia zmiana wysokości stóp kredytowych.

Rynek pod kontrolą

Prawo o lichwie pieniężnej zostało wprowadzone jako instrument obniżenia ceny kredytu, ale kiedy w końcu lat 30. banki zeszły ze stopami poniżej stopy maksymalnej, prawo nadal pozostało. Nie zmieniła tego stanu rzeczy także penalizacja wyzysku wprowadzona przez nowy kodeks karny, ani zasada swobody umów ustanowiona przez kodeks zobowiązań15.

Trudno obiektywnie ocenić skutki ekonomiczne regulowania ceny kredytu za pomocą stopy maksymalnej. Niewątpliwie przyniosło ono obniżkę ceny kredytu przede wszystkim w bankach prywatnych, które dostosowały swoje stopy do maksymalnej, co było intencją autorów prawa. Niższe od stopy dopuszczalnej były z kolei stopy banków państwowych, ale te zależały od decyzji rządowych oraz Banku Polskiego (określanych przez Radę Banku). Prawo to okazało się natomiast nieskuteczne w odniesieniu do tzw. dyskonterów prywatnych działających na „czarnym rynku”. Miało także szereg następstw negatywnych, będących efektem pośrednim, ale bardzo istotnym dla rynku. Wystarczy zauważyć, że stopa maksymalna wpływała pośrednio także na stopy depozytowe, a to z kolei sprzyjało tendencjom do poddania ich podobnym regulacjom. Rozpoczęło się od utworzenia w 1927 r. przez banki warszawskie tzw. kartelu depozytowego (wyeliminowało to konkurencję między bankami oprocentowaniem depozytów), skończyło na przyjęciu w 1933 r. ustawodawstwa o maksymalnym oprocentowaniu depozytów w komunalnych kasach oszczędności i spółdzielniach kredytowych. Jeśli fakty te uzupełnimy informacją, że stopy depozytowe w bankach państwowych wyznaczał minister skarbu, otrzymamy pełny obraz „rynku pod kontrolą”16.

Do czasów PRL

Międzywojenne prawo o lichwie pieniężnej przetrwało do czasów Polski Ludowej, a jego obowiązywanie potwierdziło rozporządzenie ministrów skarbu i sprawiedliwości z końca 1947 r.17 Sytuacja prawna uległa zmianie dopiero w 1964 r. wraz z kodyfikacją prawa cywilnego, kiedy to w przepisach wprowadzających Kodeks w życie, Prawo o lichwie pieniężnej z 1924 r. zostało uchylone 18.

Jednocześnie w uchwalonym wówczas Kodeksie cywilnym znalazł się zapis, iż na mocy rozporządzenia Rada Ministrów może „zakazać zastrzegania, jak również pobierania odsetek wyższych od tych, które określa jako maksymalne” (art. 359 § 3 Kodeksu cywilnego)19. Z kolei zgodnie z art. XXV przepisów wprowadzających Kodeks cywilny, za pobieranie nadmiernych odsetek (lichwa) ustanowiono sankcję karną: „Kto w pieniężnych stosunkach kredytowych zastrzega lub pobiera korzyści majątkowe przewyższające wysokość odsetek, określoną w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie art. 359 § 3 Kodeksu cywilnego, podlega karze aresztu do lat dwóch i grzywny albo jednej z tych kar”20. Rada Ministrów skorzystała z przysługującego jej prawa i rozporządzeniem z 23 grudnia 1964 r. określiła, iż „osoby fizyczne i prawne nie będące jednostkami gospodarki uspołecznionej nie mogą zastrzegać ani pobierać w pieniądzu lub w innych wartościach odsetek przewyższających 12% rocznie”21. Odsetki ustawowe ustalono na 8%.

Przez ćwierć wieku

Tego poziomu stopy nie zmieniono przez 25 lat, pomimo wyraźnych zjawisk inflacyjnych, zwłaszcza w latach 80., oraz zmian stóp procentowych na rynku. Dopiero w 1989 r. w warunkach hiperinflacji stopę dwukrotnie podniesiono (marzec – do 66%, ustawową do 55%; czerwiec odpowiednio 120% i 99%)22, aż wreszcie gabinet Tadeusza Mazowieckiego podjął decyzję o rezygnacji z jej wyznaczania23. Tym samym martwym stał się artykuł XXV przepisów wprowadzających Kodeks cywilny.

Także następne rządy, mimo wysokiej inflacji i wysokich nominalnych stóp procentowych, nie decydowały się na określanie dopuszczalnej ceny kredytu. Można domniemywać, iż zdecydowano się na liberalne podejście do tej kwestii i nie chciano ingerować w sferę wolności kontraktowej stron i zasadę wolności umów.

Ostatecznie prawo Rady Ministrów do określania stopy maksymalnej zostało usunięte z ustawodawstwa wraz z nowelizacją Kodeksu cywilnego w lutym 2003 r. Od tego momentu wysokość odsetek zależała wyłącznie od umawiających się stron, mówiąc językiem ekonomicznym, określał je rynek. Dłużnik natomiast mógł bronić się przed lichwą odwołując się do norm prawa cywilnego oraz karnego.

Powrót do stopy maksymalnej

Jednak już na początku 2004 r. rozpoczęły się w Sejmie prace zmierzające do przywrócenia stopy maksymalnej, zakończone w lipcu 2005 r. przyjęciem ustawy „O zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o zmianie niektórych innych ustaw”24. Trwający obecnie proces legislacyjny nad ustawodawstwem antylichwiarskim to tak naprawdę kontynuacja działań zapoczątkowanych w 2004 r. Jak bowiem pokazała historia ostatnich lat, lichwiarskie pożyczki – mimo istnienia stopy maksymalnej – są nadal poważnym problemem społecznym, wymagającym bardziej kompleksowych rozwiązań.

Na koniec warto zwrócić uwagę na jedną zasadniczą różnicę między prawem Grabskiego a dzisiejszych ustawodawców. Otóż w obu przypadkach mamy maksymalną stopę oprocentowania kredytów, ale różna jest jej konstrukcja i – co za tym idzie – zasadniczo odmiennie kształtują się relacje między stopą maksymalną a stopami bankowymi. Współcześnie, niezależnie od tego czy jest ona odnoszona do stopy lombardowej NBP, czy referencyjnej, kilkakrotnie przewyższa stopy bankowe, w latach międzywojennych była dwukrotnie niższa od ceny kredytu na rynku (banków prywatnych).

Zasadniczą przyczyną tych różnych koncepcji stopy maksymalnej są cele, jakie miały i mają być za jej pomocą realizowane. W latach 20. chodziło o obniżenie ceny kredytu, dzisiaj intencją wnioskodawców jest ochrona kredytobiorców przed lichwą, rozumianą jako pobieranie przez pożyczkodawców odsetek przysparzających im nadmiernych i nieuzasadnionych zysków, a dłużników prowadzących do niewypłacalności.

 PRZYPISY:

1. W końcu XVIII w. świeckich obowiązywała maksymalna stopa wynosząca 5%, duchownych — 3,5%; na początki XIX w. w Księstwie Warszawskim i Królestwie Polskim było to 5-6%. Szerzej: C. Leszczyńska, Ł. Lisiecka, Od banku pobożnego do banków państwowych i prywatnych: banki w Polsce, ich rola ekonomiczna, społeczna i kulturowa, w: Rozrzutność i skąpstwo w tradycji kulturowej i rzeczywistości, J. Tazbir, A. K. Banach (red.), Kraków 2005, s. 51-82.

2. Szerzej: D. Fajgenberg, Lichwa, Warszawa 1932; C. Leszczyńska, Ł. Lisiecka, Lichwa pieniężna a religia, prawo i gospodarka (ujęcie historyczne), w: Religia a gospodarka, t. I, Lublin 2005, s. 225-228.

3. H. Nowak, Bankowość w Polsce, t. 1.Warszawa 1932, s. 361.

4. Szerzej na temat polityki rządu Grabskiego w tej dziedzinie: C. Leszczyńska, Ł. Lisiecka, Działania Władysława Grabskiego na rzecz taniego kredytu, w: 80. rocznica reform rządu profesora Władysława Grabskiego 1924-2004, Wrocław 2004, s. 100-112.

5. Równowaga budżetowa w świetle sytuacji gospodarczej. Eksposé Prezesa Rady Ministrów i ministra skarbu Władysława Grabskiego wygłoszone na plenarnym posiedzeniu Sejmu
10 czerwca 1924 roku. Warszawa 1924, s. 21-32.

6. Dz.U. 1924 nr 56, poz. 574. Poziom 24% wziął się zapewne od praktykowanej od lutego 1924 r. przez PKKP a potem Bank Polski zasady nieudzielania kredytów redyskontowych bankom, które przekraczały dwukrotność jego stopy dyskontowej (12%).

7. Dz.U. 1924, nr 79, poz. 769. W następnych latach ich poziom był obniżany: 15% (1925 r.), 10% (1927 r.) i 8% (1935 r.).

8. Stopę ogólną obniżano trzy razy: do 20% (30.06.1926 r.), 15% (10.06.1927 r.) i 12% (20.10.1932 r.). Od pierwszej obniżki stopy ogólnej stopa bankowa była od niej niższa a zmiany były częstsze. C. Leszczyńska, Ł. Lisiecka, Prawo o lichwie pieniężnej – historia i współczesność, „Bank i Kredyt” 2006, nr 3.

9. Dz.U. 1924: nr 70, poz. 684; nr 84, poz. 808; nr 99, poz. 922. Początkowo czynności te obejmowały: dyskonto weksli, operacje na rachunkach bieżących i otwartego kredytu, pożyczki terminowe, gwarancje z tytułu eksportu oraz w formie indosu na weksel, wystawianie zaświadczeń walutowych, zleceń giełdowych, wydawanie akredytyw, inkaso. We wrześniu listę tę poszerzono o pożyczki pod zastaw papierów wartościowych, towarów oraz ruchomości. W stosunku do tych ostatnich zezwolono na pobieranie jednorazowo 1% od wartości jako wynagrodzenie za koszty szacowania, przechowywania i ubezpieczenia zastawu (od 14 listopada 3% miesięcznie); dopuszczono też pobieranie 0,25% kwartalnie jako zwrot kosztów porta, opłat stemplowych oraz prowizji obrotowej na rachunkach otwartego kredytu i bieżących. W listopadzie 1927 r. maksymalne wynagrodzenie za szacowanie, ubezpieczenie i przechowywanie zastawu obniżono do 1% miesięcznie, a w 1932 r. do ¾% miesięcznie.

10. Kontrola banków, ,,Gazeta Administracji i Policji Państwowej” 1924, nr 39 z 27 IX, s. 846; ,,Przemysł i Handel” 1924, z. 38, s. 1002.

11. Dz.U. 1925, nr 65, poz. 453.

12. Ustawa wydana przez Prezydenta Rzeczypospolitej na mocy art. 44 Konstytucji, Dz.U. 1926, nr 62, poz. 372.

13. W kwietniu 1929 r. jedyny raz podniesiono stopę z 12 do 13%, w lutym 1930 r. wrócono do poziomu 12%.

14. Dz.U. 1932, nr 72, poz. 656.

15. Dz.U. 1933, nr 82, poz. 321.

16. Szerzej na temat skutków prawa o lichwie pieniężnej: C. Leszczyńska, Ł. Lisiecka: Rynek pod kontrolą – stopy procentowe w II Rzeczypospolitej, ,,Roczniki Dziejów Społecznych i Gospodarczych” 2005; Useful or harmful? Money Usury Law in the 2nd Republic of Poland, ,,Studia Historiae Oeconomicae” 2006/2007, vol. 26.

17. Dz.U. 1947, nr 14, poz. 56. Utrzymano poziom maksymalnych odsetek określony w 1932 r. (9,5%), zmniejszono natomiast liczbę czynności bankowych, do których ta stopa się odnosiła.

18. Dz.U. 1964, nr 16, poz. 94.

19. „Art. 359 § 1. Odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu, państwowej komisji arbitrażowej lub z decyzji innego właściwego organu. § 2. Jeżeli wysokość odsetek nie jest w inny sposób określona, należą się odsetki ustawowe.” Dz.U. 1964, nr 16, poz. 93.

20. Dz.U. 1964, nr 16, poz. 94.

21. Dz.U. 1964, nr 47, poz. 321. W rozliczeniach pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej odsetki ustalano na podstawie odrębnych przepisów (18%).

22. Dz.U. 1989, nr 16, p. 84. Regulacje te dotyczyły osób fizycznych i prawnych oraz jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej. Dz.U. 1989, nr 41, poz. 225.

23. Rozporządzeniem z 25 października 1989 r. ustalono jedynie odsetki ustawowe dla operacji w złotych na 120%, w walutach obcych – 8%. Dz.U. 1989, nr 57, poz. 338.

24. Dz.U. 2005, nr 157, poz. 1316. Na temat regulacji z 2005 r.: C. Leszczyńska, Ł. Lisiecka, Prawo czy rynek? Dyskusja o regulacji ceny kredytu w Polsce międzywojennej i współcześnie, w: Problemy prawa polskiego i obcego w ujęciu historycznym, praktycznym i teoretycznym, B. Bieńkowska, D. Szafrański (red.), Warszawa 2008.